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人民政协政治协商程度的价值分析与把握对策
发布时间:2012-8-7 15:54:06    阅读次数:1303

张家界市政协主席  周元庭

 

[内容摘要] 政治协商是人民政协的基础性职能。科学把握政治协商的程度,讲究协商艺术,追求协商效益最大化,是政治协商实践的客观需要。把政治协商纳入决策程序,使有序的政治参与不仅能够发挥咨询和建议作用,还能对决策产生实质性影响,是人民政协政治协商程度实现最大化和理想化的落脚点。“三在前、三在先”协商原则缺乏一定的理论支撑、协商法治化保障和物质性保障有缺失,是人民政协政治协商程度存在的问题。实现人民政协政治协商程度的最大化和理想化,就要致力于把握好协商主体的广泛性,努力扩大公民有序政治参与;把握好协商内容的规范性,努力克服随意性和形式主义;把握好协商形式的层次性,努力增强协商主体间的主动意识与协调配合;把握好协商程序的规定性,努力提升政治协商工作程序的科学化水平;把握好协商保障的有效性,努力提高综合保障能力。

[关键词] 政治协商程度  价值分析 对策把握

 

胡锦涛总书记在庆祝人民政协成立60周年大会上明确指出,“要增强开展政治协商的自觉性和主动性,规范协商内容,丰富协商形式和层次,切实把政治协商纳入决策程序”。认真贯彻落实胡总书记的讲话精神,应致力于在推进人民政协充分发挥政治协商这一基础性职能的作用上下功夫,积极研究解决协商什么、与谁协商、怎样协商、协商到什么程度、什么时候协商、怎样保证协商等一系列问题。本文拟从价值分析与把握的角度入手,重点对人民政协政治协商究竟协商到什么程度的问题作一尝试性探讨。

    一、人民政协政治协商程度的含义与价值分析

    程度,按照现代汉语词典的解释,是一种法度、标准,是程限和进度,也指文化、教育、知识、能力等方面的水平,还指事物发展达到的状况。人民政协政治协商程度,也应该基于程度的普遍属性而界定其概念与内涵。一般而言,人民政协政治协商程度是指政协组织根据“三在前、三在先”的原则在协商主体之间就规范性的协商内容,采取层次性的协商形式,依照规定性的协商程序进行充分的协商,从而使有序的政治参与不仅能够更多地发挥咨询和建议作用,而且能发挥其对决策和执行的实质性影响,达到民主政治建设较理想的状态。在这里,纳入决策程序是基本要求,对决策及决策的执行产生实质性影响是表现形式。作为一个渐进的目标系统,人民政协政治协商程度一般分为三个层次。(见图一及说明)

    (一)人民政协政治协商程度的含义。

    人民政协政治协商程度从其内涵和架构来看,至少包括四层含义:

    一是人民政协政治协商程度是基于现有协商状况而提出的新命题。之所以要提出这个命题,是因为现有协商状况尚有不尽人意的地方。换句话说,现有协商程度还没有实现最大化,没有达到较理想的状况,“三在前、三在先”的原则还没有完全遵循,对不同内容进行协商程度的把握还不是很到位、很合适,协商艺术有待于强化。必须充分肯定的是,现有协商程度总体来说是比较合意、合理的,在坚持中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度的基础上,各级政协积累了丰富的政治协商经验。本文提出这个新命题旨在进一步完善和提高协商效益,丰富的经验必须肯定,并得到继承和发扬。

    二是人民政协政治协商程度是一个动态概念。不同的协商内容决定不同的协商程度;不同时间的协商也决定不同的协商程度。围绕团结和民主两大主题,人民政协政治协商程度实现最大化、理想化的总目标、总要求是:能建立起包容性较强的开放式的科学的协商系统,对党委、政府的决策和决策的执行产生实质性影响,对民主政治建设和社会和谐稳定产生积极影响。正是有了这个总目标、总要求,协商程度才有把握的可能。

    三是人民政协政治协商程度决定于作为政治协商主体的人民政协包括各民主党派、工商联、无党派人士、政协委员等,与同样作为政治协商主体的党委、政府及其工作部门和职能部门的双向互动。人民政协政治协商程度实现最大化和理想化,既需要人民政协组织积极推动,需要各民主党派、工商联、无党派人士、政协委员等主动作为,更有赖于党委、政府及其工作部门和职能部门的高度重视和支持,尤其是各级党委、政府领导的身体力行。只有这几个方面共同努力,形成有机整体,政治协商程度才有实现最大化和理想化的前提和空间。

    四是人民政协政治协商程度以有理、有据、有度为把握的合理内核。协商程度的“有理”源于传统道德观念和马克思主义的世界观、价值观以及社会主义核心价值体系;“有据”在于党和国家关于加强人民政协工作的一系列方针政策,尤其是两个5号文件和《政协章程》,还有各地党委结合实际出台的政治协商规程等;“有度”是指对协商程度的把握有度,即根据协商内容和时间特点能够做到措置裕如地组织开展民主协商。

    (二)人民政协政治协商程度的价值分析。协商到什么程度?从理论上分析,就是积极构建一个人民政协政治协商程度渐进性目标系统。它的价值主要体现在如下三个方面:(见图二)

    一是把政治协商纳入决策程序,是现阶段人民政协政治协商追求的目标。达成并有效实现这一目标,是人民政协政治协商程度对协商阶段性成果的基本要求和标准。协商到这个程度,对于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,充分体现中国特色协商民主的政治优势,不断推进我国民主政治建设进程,具有重要的指导意义。特别是党的十七大报告提出的“把政治协商纳入决策程序”的重要原则,包括着深刻的思考和丰富的内涵,把政治协商工作提到了新的战略高度,是突破性的,意义非常重大。把政治协商纳入决策程序是一种创新的制度和程序安排,有利于人民政协更好地履行职能,实现决策的科学化、民主化,推动社会主义民主政治的扩大和发展。

    二是积极构建包容性较强的开放式的科学的协商系统,是中国特色协商民主的终极目标。达成并有效实现这一目标,是人民政协政治协商程度对协商主体的客观要求。协商到这个程度,就能通过广泛的讨论和对话,形成共识或找到最大的共同点即共同利益,在理性的讨论和协商中作出大家都能接受的决策。这样的程度能容纳各种政治表达,将各种政治资源、政治诉求综合起来,吸收并同化于一个共同的目标中,有利于培养社会各阶层的政治认同感,有利于促进社会的和谐与稳定。

三是坚持并完善以人民政协为依托的中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度,是中国特色民主政治建设的需要。这种制度已在我国运作多年,对经济、社会、文化建设起了很大的推动作用,尤其是对于畅通民意表达渠道、理顺民众情绪、促进社会和谐,有着中国特色民主政治建设中的其他制度无法比拟的优势。达到并实现社会和谐的目标,是人民政协政治协商程度对协商总效果的根本要求。协商到这个程度,就能更广泛地发挥人民政协汇聚力量、集中民智的优势,把社会各界各阶层的意见和建议集中起来,实现信息的公开和沟通。因为我国的多党合作和政治协商可以看成是在特定空间形成的有机复合体。在这一系统内部存在着政治信息的沟通与控制、政治能量的流动与转换。相关信息的公开和交流可以使参与各方的主张和理由明确化,改变信息分布的非对称局面。在这种情况下,民意的表达和诉求比较容易以直通车的形式到达执政党的中枢,使其决策能充分考虑各阶层的利益和诉求,从而避免社会矛盾的进一步升级,最终形成社会和谐的局面。

    二、人民政协政治协商程度存在的问题

    勿庸讳言,人民政协成立60多年来,政治协商程度随着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的完善发展得到提高和优化,社会主义民主政治建设与和谐稳定的政治局面不断得到加强和巩固。但也不可否认,由于多方面的原因,目前人民政协政治协商程度不尽人意的问题在一定程度和范围内客观存在。大致有三个方面:

    (一)在协商程度的理论层面,“三在前、三在先”协商原则缺乏支撑,人民政协政治协商程度还仅停留在浅层次上。应当承认,随着我国民主政治建设加强,政治协商的作用越来越被重视,协商在党委决策之前、人大通过之前和政府实施之前,先协商后决策、先协商后决定、先协商后通过的“三在前、三在先”协商原则进一步制度化、规范化、程序化。但是,与之相关的民主法治理论研究还比较欠缺,特别是政党制度在价值判断与事实判断上存在着一定的距离,协商民主理论滞后于协商民主生动的实践。在理论上突出的表现是:“三在前、三在先”协商原则理论依据在哪里?怎么保证“三在前、三在先”协商原则得到具体落实?而这些深层次理论问题直接关系到人民政协政治协商程度的高低和是否到位,关系到政治协商效果的评估和价值判断。正是由于缺乏一定的理论支撑,导致协商方式缺乏创新,协商内容缺乏具体的规范性,协商得不到有效保障,从而影响了协商效果,使协商程度停留在浅层次。

    (二)在协商程度的实施层面,协商的随意性和形式化的问题客观存在,“三在前、三在先”协商原则只得到部分遵循,或基本没有遵循。表现为:一是以事后通报代替事前协商,“三在前、三在先”成了“三在后”。有的党委、政府应当协商而不协商,决策后、通过后、执行后给政协通报了事,丧失了政治协商应有的位置、尊严和职能作用。二是以形式协商代替实质性协商。有的党委、政府对政治协商不是不重视,认识也较高,从形式上看,“三在前、三在先”的协商原则也坚持得较好。但是,没有认真解决“怎么协商”的问题。如认为党委的常委会、政府的常务会邀请了政协领导参加,就可以代替正式的政治协商。另外,就是在人民政协进行正式的政治协商前,也没有对应该协商和不必协商的内容加以区分、没有科学确定应该参加协商的所有主体、没有讲究协商方式、没有认真思考妥善应对协商后可能出现的各种情况等等。从而使协商流于形式,没有产生应有的效果,有的甚至起了相反的作用,与党委、政府的初衷相违背。三是以党际协商代替在人民政协的协商。中国共产党直接与各民主党派、工商联的协商和在人民政协与各民主党派、工商联、无党派人士及政协委员的协商,是两种政治协商形式。尽管这两种形式联系紧密,但它们的作用功能是不同的,二者不能相互替代。有的党委、政府只看到二者的联系,没有看到二者的区别,认为通过党委的工作部门统战部与各民主党派、工商联进行了协商,就完成了政治协商程序。殊不知,没有在人民政协这个联系更加广泛、集合了各方面政治精英的平台上进行协商,将会对参与政治协商主体的广泛性造成较大的影响,并进而限制协商民主发展的空间。四是以被动协商代替主动协商。这里有两种情况。一种是有的党委、政府对该协商的内容,在规定的时间内不主动与人民政协等协商主体进行协商;另一种是有的政协机关没有主动地将应该协商的内容在规定的时间内向同级党委报告,向同级政府通报。两种情况都将使政治协商效果大打折扣,发挥不了应有的作用。

    (三)在协商程度的保障层面,协商的法治化保障和物质性保障有缺失。法治化保障的缺失主要体现在有的党委、政府在支持严格执行《政协章程》及其它相关规范性文件上没有自我约束力。有的在贯彻执行中存有较严重的随意性和形式主义。如在专题协商时,随意省略或部分省略协商主体及其协商的反馈环节。对应该参与专题协商的各民主党派、工商联、无党派人士、政协委员以及党委工作部门、政府职能部门等方面的协商代表,该通知参与协商的不是完全通知到位,或违背了协商到会的人数原则就开始协商。对协商后执行的情况应该及时进行反馈的没有及时反馈。物质性保障有缺失,是指政治协商的经费和必要的硬件条件等保障不能及时到位。这些方面的问题对政治协商形成制约,影响了政治协商程度的提高。

    三、人民政协政治协商程度的把握及对策

    政治协商是人民政协的基础性职能。对政治协商程度的把握,是讲究协商艺术,追求协商效益最大化的体现,也是政治协商在我国生动实践的客观需要。科学把握人民政协政治协商程度,是一项系统工程,必须以科学发展观为指导,切实解放思想,创新思维方式,在把握协商主体、内容、方式、程序和保障各个环节上下功夫。

    (一)把握好人民政协政治协商主体的广泛性,努力扩大公民有序政治参与。提高人民政协政治协商程度,首先是参与协商的主体要具有广泛性。如果协商的主体不健全,代表公众的利益的主体有缺位,那么协商意见就不是全面的、完整的,协商程度就只能在浅层次徘徊。比照西方的协商民主理论与我国政治协商制度的设计与实践,我们发现“西方的协商民主是一种理论上发展比较完备而缺少具体实践的民主理想,而我国的政治协商制度则是一种制度形态和现实实践。二者之间最大的区别则在于协商主体的不同,我国的政治协商基本上是政治精英协商,而西方协商民主主要指公民(社团)之间的大众协商,这种不同正是协商民主在我国得以实现而西方陷入制度困境的主要原因,同时也是我国政治协商制度需要不断拓展和完善的重要方面” ①。因此,精英协商固然是我国的特色和优势,但若要进一步提高协商程度,就必须把精英协商与大众协商结合起来,增强协商主体的广泛性。为此,应把着力点放在如下三个方面:一是科学设置界别,使参加人民政协的各界别的政协委员更具广泛性。特别是要扩大新兴阶层和新生集团的代表名额。如中介机构的工作人员、农民工等等。尽可能使政协委员作为协商主体参与协商能广泛地代表各阶层、各团体的利益。二是善于确定专题协商的主体,增强专题协商主体的关联性。一般地,规范性的协商内容对协商主体的要求是明确的,但问题是,一个协商专题在一定时期内随着党政中心工作要求的新变化,对参与协商的主体的要求也会有变化。因此,必须考虑协商主体的关联性,适时增减协商主体。如某市政协2011年度协商低碳城市发展专题时,恰逢国家旅游综合改革试点城市确定该市。鉴于党政中心工作有了新要求,市政协从旅游综合改革试点的需要出发,在对该专题进行协商时,改变了协商主体仅限于对课题有直接联系单位的做法,使协商主体在原来的基础上增加了好几个政府职能部门。三是协商内容尽量吸纳“非委员”的“提议”和“诉说”,使协商主体精英化与大众化有机结合。采用在网站上设立专门栏目或窗口、在政协专设接待室和传统书信等方式,让“非委员”身份的人民群众向政协机关或政协委员反映情况,从而将大众的“提议”和“诉说”变成政治协商的内容。对这些内容进行协商,尽管协商的主体没有变化,但因协商内容来自于更加广泛的渠道,公民有序政治参与的属性更加明显,从而使人民政协政治协商的程度进一步提高。

    (二)把握好人民政协政治协商内容的具体规范性,努力克服随意性和形式主义。人民政协政治协商内容更加规范,协商程度才会提高层次。《中共中央关于加强人民政协的意见》中明确规定,政治协商的内容是国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题;各党派参加人民政协工作的共同事务,政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他问题。但是在具体实施操作中,由于在协商的内容方面没有明确具体的规范,不同程度地存在着协商内容的随意性和形式主义的做法。我们认为,应该根据地方具体情况,细化政治协商的内容并明确下来。这里应该包括:(1)提请同级党的代表大会和党委的重要文件。(2)党委、政府提出的有关经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等涉及全局性的重要决策和重要安排。(3)政府工作报告、人民法院和人民检察院工作报告。(4)国民经济和社会发展中长期规划及年度计划、财政预算和调整预算。(5)城市总体规划及其他重要规划、行政区划的重大调整方案。(6)政府重大投资项目和建设项目决策。(7)对外开放和外事方面的重要事务。(8)关系人民群众生活和切身利益的教育、卫生、就业、劳动和社会保障等方面的重要决策。(9)重要的地方性法规和政府规章草案。(10)党委提出的党委、人大、政府、政协以及法院、检察院的重要人事安排的建议人选及其他重要人事安排。(11)爱国统一战线和政协内部的重要事务。(12)党委、人大、政府、政协认为需要协商的其他重要问题。政治协商的内容不仅需要明确地认定,还需形成制度,建立协商议题的产生机制。我们认为,政协党组应该在党委全会之前,将下一年度政治协商的建议上报党委,由党委组织征集人大、政府等方面的意见,进行综合协调,纳入党委全会的工作报告,避免协商议题产生的随意性,并体现党委、政府、政协之间的协调互动。具体要由党委牵头制定出台《政治协商议题产生办法》,形成固定的程序,并敦促相关部门贯彻执行。

    (三)把握好政治协商形式的层次性,努力增强协商主体间的主动意识与协调配合。经过多年实践,人民政协形成的全体会议整体协商、常委会议专题协商、主席会议重点协商、专门委员会对口协商的协商议政格局,已经成为政治协商的重要形式和途径。现在的关键问题是,在现有的协商格局中,协商主体缺乏主动意识与相互间的协调配合。因此,进一步完善规范协商形式和议政机制,建立增强党委、政府政治协商能力和激发政协积极性的保障机制,明确参加协商的对象及各自的责任,是提高人民政协政治协商程度亟待解决的问题。我们认为,应进一步规范必要的协商格局和协商形式,并在实践中确定下来,在具体实施中不断完善。(1)政协全会是政协最高层次的协商形式,每年举行一次,主要是针对一定时期事关全局的重大事项进行整体协商。邀请党委、政府的主要领导出席会议,听取意见,参与讨论,并将政协委员和各界人士提出的意见建议进行认真梳理、形成对策建议,作为党委、政府科学决策的重要参考依据。(2)政协常委会议是政治协商的主要形式。一般每季度举行一次。主要围绕年度内或近期经济和社会发展中的重大问题进行专题协商,应邀请政府主要领导与有关部门的负责同志出席会议,向委员通报相关情况,听取意见建议,并将协商中形成的意见建议纳入政府决策的内容。(3)政协主席协商会议是政治协商的重要形式,一般每月举行一次。重点是围绕党委、政府正在组织或即将组织开展的重点工作进行协商,由政协主席、副主席与党委和政府主管领导同志座谈讨论,沟通情况,交换意见。形成主席协商会议建议案,作为决策执行中的重要参考。(4)政协专门委员会对口协商会议是政治协商的经常性形式,可以临时举行。由政协专门委员会负责人、有关界别的委员与政府有关部门负责同志参加,主要围绕涉及政府工作和人民群众关注的重要问题进行协商讨论,就双方共同关注的问题形成一致性意见,作为政协专门委员会协助政府部门推动工作的具体措施、促进政府部门改进工作的意见建议。

    (四)把握好人民政协政治协商程序的规定性,努力提升政治协商程序的科学化水平。当前,在政治协商制度化过程中最薄弱的恰恰是缺乏规定性的工作程序。把握好程序的规定性,政治协商程序的科学化水平才能得到提升,政治协商的程度也才能得到切实的提高。我们认为,在协商过程中,以下几个步骤是应当具备的:(1)协商的准备程序。包括协商的议题、时间、内容以及相关材料的送达、相互看法的沟通交换等,在这方面应当制定明确的规定和要求。(2)协商过程中的意见表达程序。一是要让参加协商的委员充分发表意见和看法,包括接受委员的询问。二是委员在协商过程中的发言也应当有明确的规则,尤其是时间和内容上的界定,以保证所有参加协商的委员都有平等的表达意见的机会。三是协商成果的答复。应当明确规定时间和程序,及时向参加协商的委员告知协商的结果。有的可以当面作出答复,有的应在规定时间内做出答复。委员对答复结果有疑问或者不满意的,可以通过既定的程序提出意见和看法,对这些意见和看法应当有明确的答复机制。(3)完善协商成果的采纳和反馈程序。一方面,政协组织要及时整理协商的意见和建议,以协商会议纪要或其它文本的形式报送,党委、政府和有关部门对政协报送的意见和建议要认真研究处理,并及时向政协反馈采纳落实情况。对政协全体会议、常委会议、主席会议提出的建议案和重要意见建议,党政领导应重视关注,明确办理部门,特别重要的意见和建议应提交党委常委会议、政府常务会议讨论,研究情况和落实结果应向政协常委会议或主席会议通报。

    (五)把握好人民政协政治协商保障的有效性,努力增强综合保障能力。切实保障协商,也是提高人民政协政治协商程度的重要前提。主要应搞好两个方面的保障:一方面要发挥和利用好“软法”保障措施的外在性、物质性和约束性,争取党委、政府的高度重视和有力支持。所谓“软法”是相对于“硬法”而言的,是指由多元主体非经正常形式的国家立法程序而制定或形成,并由各制定主体自身所隐涵的约束力予以保障实施的一般性行为规范。与“硬法”相比较,“软法”在制定或形成主体、产生程序、表现形式和保障措施或约束力等方面更加多样化,也更富有弹性②。 “软法”保障措施的外在性,是指保障法律规范得以实现的力量不仅源于遵守者自身的内心世界,而且源于外在客观世界。“软法”保障措施的物质性,是指保障法律规范得以实现的措施不仅有人类的精神力量,并且有社会的物质力量,而这种物质力量通常表现为参与制定或认可该法律规范的各社会团体或组织所隐涵的威力。“软法”保障措施的强制性,是指法律规范的实现不依赖于人们的自觉性,而是由于各社会主体受到强迫性压力而构成保障其实现的最后屏障。在坚持中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度的前提下,就人民政协工作而言,软法”没有自身的罚则,不具备诉诸司法意义上的可诉性,但作为特殊类型的法律,它们同样具有保障措施的外在性、物质性和约束性。如中央两个5号文件,保障实施主要源于两个外在物质约束力:一是中国共产党作为执政党所隐涵的强制力。任何违反中央政策的党员都将面临党纪的制裁;二是各民主党派作为参政党和加入政协的人民团体等所隐涵的约束力。因为文件内容充分代表了各民主党派的利益和意志,必然会得到各党派的一致认同、支持、遵守和维护。任何违反政策的党派、团体都将视为对自身意志的违背。发挥和利用好“软法”保障措施的外在性、物质性和约束性,对各级政协来说,就是要根据党管政协的原则和中央相关文件精神,主动地接受同级党委的领导,发挥好政协党组的作用,多请示、汇报,规范性文件草拟后最好以党委的名义下发,确保文件的执行力度。同时,在开展调研视察、民主评议等履职活动中,努力做到与党委同心、同向和同步,使协商的重视程度提高、采纳率高,以及协商后执行得更加及时有力。另一方面政协组织要加强自身建设,不断提高政治协商水平。围绕协商,要加强政协党组建设,确保对政协组织强有力的领导;要加强专题协商人才队伍建设,组建一支能及时把脉当地经济社会发展、提出有针对性协商课题,能撰写高质量调研视察研究文章的人才队伍;要强化对协商的物质、经费保障;要积极协调好政协与党委、政府的关系,特别是要建立健全四大家秘书长联席会议机制,定期举行,协调一致,确保在协商操作层面的问题能得到及时有效的解决。

    认真解决制约提高人民政协政治协商程度的各种问题,将人民政协的政治协商提高到建设具有包容性较强的开放式的科学性的协商系统,使有序的政治参与不仅能够更好地发挥咨询和建议作用,而且还能发挥其对决策的实质性影响,努力促进社会和谐发展的程度。如此便可以说实现了协商的最大化和理想化。我们相信,经过积极探索和发展,一定能使人民政协的基础性职能政治协商充分发挥作用,从而使中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度焕发出勃勃生机。

来源:张家界市政协

 

 

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