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政协民主监督职能的法律思考
发布时间:2010-5-27 10:21:49    阅读次数:2612

中共永州市委党校  郭金原

摘要:推进政协民主监督法律化,是依法治国的内在要求,是人民政协履行民主监督职能的客观需要,是加强和改善党对人民政协工作领导的迫切需要。推进政协民主监督法律化的实质是确认政协的国家机构地位和享有部分立法权,为此,要以根本法的形式确立人民政协地位,要加快制定人民政协组织法,制定政协委员选举法,要明确政协具体的民主监督职能。
关键词:人民政协;民主监督;宪法;政协组织法;政协委员选举法
政协民主监督的法律化是政协制度发展的基本方向和基本要求。在构建和谐社会和建设法治国家的历史时期,推进政协民主监督法律化其意义深远。
 一、政协民主监督法律化之必要性
首先、推进政协民主监督法律化,是依法治国的内在要求。党的十五大报告指出:依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略。我国《宪法》明确规定:实行依法治国,建立社会主义法治国家。人民政协作为我国基本政治制度的载体,必须纳入国家法治建设的轨道。人民政协依法履行民主监督职能,是依法治国方略的具体体现。人民政协履行民主监督职能,是社会主义民主政治的一种基本形式。民主监督是民主政治的内在要求,是民主的基本要素,没有民主监督,民主的实现就只是一种可能;只有当民主与监督相统一,民主的内容才可能实现,民主政治才有重要依托。换言之,没有民主监督的法律化,民主政治就无法在现实生活中得到真正实现,依法治国的进程势必受到影响。实践证明,在无具体法规可依状态下的民主监督,必然弹性大、力度小、效果差。
其次、推进政协民主监督法律化,是政协履行民主监督职能的客观需要。人民政协的民主监督,就本质而言,是人民监督权的重要组成部分。它不仅是人们当家作主的具体体现,也是中国共产党的优良传统,更是新时期社会主义民主政治建设的重要内容。它是一种高层次、有组织的人民监督,比一般群众监督水平更高、更有深度,作用也更大。因此,强化民主监督,使之逐步法律化,是人民政协提高履行民主监督职能水平的客观需要。近些年来,政协在制定完善民主监督的制度方面作了大量工作。1995年1月全国政协八届九次常委会议通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》和1994年3月全国政协八届二次会议修订的《政协章程》,以及地方政协制定的有关制度,都对民主监督作了比较明确全面的规定。应当说,这些制度的实行,对人民政协切实履行民主监督职能起到了很好的作用。但是也要看到,它们还只是政协内部的规定,并不具有法律效力,因而实行起来困难很大。目前,民主监督仍是人民政协履职过程中的薄弱环节,特别是对国家机关及其工作人员的工作通过批评建议进行监督更显得乏力。“协商容易监督难”以及监督过程中存在的表面化、形式化、随意性等问题是政协民主监督过程中存在的普遍问题,这些问题的存在严重阻碍和影响到民主监督作用的发挥。探究存在问题的原因,既有主观的,也有客观的;既有外部环境和条件的制约,也有政协自身的因素。但根本原因是民主监督缺乏有效的法律保障。要改变长期以来形成的“有章可循、无法可依”的状况,就必须强化法律的作用,依法规范民主监督的性质、地位、作用、形式以及主要程序,使之赋予法律保障。
再次、推进政协民主监督法律化,是加强和改善党对人民政协工作领导的迫切需要。改革开放以来,随着社会主义民主政治建设的发展,中国共产党先后发布了一系列关于加强和改善党对政协工作领导的文件,如《中共中央关于坚持和完善中国共产党的多党合作和政治协商制度的意见》,《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》等,各级地方党委也相继采取了措施,促进了人民政协履行民主监督职能的规范化、制度化。但从某种意义上说,这些意见、规定,仅对人民政协自身履行职能具有约束力,而对政协组织以外的包括党政机关及其相关部门没有任何约束性。有时党委作出的《决定》,也执行不了。比如,近年来不少地方党委做出的《关于进一步加强人民政协工作的决定》强调,各级党委和政府要把政治协商纳入决策程序,在具体实施中,切实做到“三在前”、“三在先”,即重大决策要协商在党委决策之前,人大通过之前,政府实施之前;制定经济和社会发展中长期规划要先协商后决策,对主要人事安排和关系人民群众切身利益的重大问题要先协商后决定,制定重要的地方性政策法规要先协商后通过。这是一项十分重要而又明确的决策程序,但实践起来往往是“纸上谈兵”或“走过场”。要确保这一协商程序不流于形式,只有通过立法,制定出一系列比较具体、明确的规定,才能保证其顺利实施,从而使党加强和改善人民政协工作的领导意图真正实现。
二、政协民主监督法律化之可行性
 “一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”(1)孟德斯鸠这一句耳熟能详的话语促使了人们对权力涵义和特性进行深入的反思,激发人们进行相应的制度设计去防止公共权力发生腐化和变质。孟德斯鸠认为,“制约”和“均衡”可以防止权力的滥用,提出了立法、行政、司法三权分立,以权力制约权力的主张。(2)我们要辨证地对待资产阶级分权制衡理论,科学处理好分权制衡与社会主义国家权力分工与制约的关系,我们不采用资本主义国家三权分立理论,并不等于要完全否认社会主义国家权力存在分工和制约的必要。那么,政协民主监督何以有效?何以真正实现公正?笔者认为,按照“以权力制约权力”原则,监督权力同样需要成为一种独立的公共权力,以保证高效和公正的统一,这样既与民心相通,又符合法治要求,实现政治的法治化。要从根本上改变这种状况,需要对人民政协的民主监督制度进行根本性的转变,即以分权制约和正当程序为原则,进行政协民主监督制度的法治化变革。民主监督的法律化离不开人民政协的权力化,所以法律化实际上包括人民政协地位的国家机构化和人民政协民主监督职能的法律化。围绕这一目标,是在我国实行人民代表机构的两院制方案。
人民政协正在越来越多地按议会的方式运作。在我国实际政治生活中,已经形成了与人民政协制度有关的大量宪法、法律、制度性惯例。国家在外交上由全国政协与外国议会的上院对应;全国政协会议与全国人大会议“两会”同期举行;政协例会讨论国家法案及重大政治事宜;政协专门委员会对口联系政府职能部门,行使提案权、监督权和组织委员视察、调查等;有关国家重大问题的决策往往先由人民政协以及各民主党派讨论、协商,再由有关国家机关决定或者通过;对政协委员的检查、视察有关单位负有接待、接受的义务;工作中人民政协与中共党委、政府、人大并称“四大班子”;人民政协机关的干部配备严格执行相应的国家机关领导人级别制度;人民政协机关的工作人员享受公务员工资、福利待遇,机关办公经费纳入国家预算开支等。
一院制的人民代表大会制度在发展过程中产生了两院制的要求。由于全国人民代表大会是最高国家权力机关,所以其成员的构成应当具有极为广泛的代表性,要代表和体现各民族、各地区、各阶层、各党派、各职业团体甚至不同性别的利益。我国人民代表大会的现行选举体制基本上是地域人口普遍代表制。在全国人大,代表们是在各省按本地区人口比例由省人大间接选举出来,基本上没有规定各阶层、职业界别、社会团体自行正式推举候选人或自行进行选举;各省代表共同组成一个代表团,由省领导率领。凡分组讨论时,都是以省团为单位;代表们提案和讨论的问题,主要是地方经济和社会发展的政策与措施问题。地方各级人大也大致相似。1995年第三次修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》时取消了各民族、各地区、各方面(界别)都应有适当数量的代表的规定,仅保留“应当有相当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例”的特别规定。因此,界别代表性的需要在人大制度中并不能很好体现出来,民主的广泛性和真实性难以兼顾。两院制的国家,国会两院分别有不同的代表意见。下院(或平民院、众议院、国民议会)议员按地区人口比例通过普选产生,代表一定地域人民大众的意志;上院(或贵族院、参议院)议员由选举、委任、推荐等方式产生,它代表各州的利益(在联邦制国家),或代表特别阶级、阶层、职业界别、社会团体的利益(在其他国家)。在我国,人民代表大会无论是从其选举方式、代表属性看还是从其实际权力、职责看,都属于众议院性质。所以全国人大无论是出访还是接待来访,都与外国下院相对应。下院代表的人民性在人大制度上得到了体现,但是属于上院的阶层界别特殊代表性并未在人大制度上得到体现,人民政协的上院化正好可以弥补这一缺陷。人民政协是最广泛的爱国统一战线组织,联系和代表着我国不同阶层人民的意志和利益,它不是一般性地普遍代表一定人口比例的大众,而是直接代表行业、阶层、界别、社会集团等。政协成立以来,它的这一设定属性就已明确。人大开会一般只按地区分组讨论,而政协开会一般是按界别(如工业界、农业界、商业界、解放军、文艺界、学术界、侨界及港澳台同胞等)及党派团体(中共、八个民主党派、其他全国性社团等)分组讨论。这充分标明了它的上院性质的代表属性,只不过没有法律正式赋予其上院性的权力而已。
人民代表大会与人民政协制度客观上可以兼容并存。兼容性体现在“两院制”的形式同样能坚持民主集中制原则。毛泽东认为,国家权力机关只能有一个,民主集中制只许有一个权力机关,这才是权力一元化。把政协搞成权力或半权力机关,破坏了民主集中制。(3)国家权力机关是掌握国家立法权的机关。国家的立法权只能有一个,但国家的立法机关并非只能有一个,因为两个立法机关共同行使一个完整的立法权是世界各主要国家的常例,两个立法机关并存不等于立法权的二元化,不等于立法权的重叠或分散。民主集中制不一定等于一切权力向一个机关集中,也可以是向一个完整的机制集中。西方国家坚持权力分立与制衡,多个机关平行并立,但似乎并没有妨碍必要的“集中”以及时作出决策。西方两个立法机关,从具有完整的内在权力分配机制、制约机制和合作机制这一点来讲,也可以看成是一个机关,是一个机关内部的两个分支机构,所以人们总称其为国会、议会。民主概念本身就包含了多数人意志综合或集中的意思,没有哪一个民主制不是民主集中制。另外,两院制并不一定姓“资”,这纯属政治管理技术层面的问题,与市场经济一样,根本不应考虑“姓资姓社”的问题。实际上,前苏联也实行过两院制。苏联的宪法规定,最高苏维埃(国会)即由联盟院、民族院两院组成,两院各自享有一部分立法权,“享有平等的权力”,有一定的协调机制。(4)一院制还是两院制,仅仅是国家立法权的运作方式问题,是政体问题而非国体问题。熟悉西方政治史的人都了解,任何一种两院制实际上都是“跛行两院制”,即事实上(法律上未必)均存在其中一院占主导地位的体制安排:在单一制国家,一般下院占优势;联邦制的美国是上院略占优势。我国属单一制国家结构形式,人大作为下院当然在实际政治地位上占据明显的优势,享有最终的立法权和重大决策的最后决定权,一切行政机关仍主要是对人大负责并报告工作,保证人大的优势地位。人民政协的存在并不改变人大权力的最终归属,人民政协仅仅分享部分立法权或享有立法监督权。学界很早就提出了以改进政协职能为起步的两院制构想,明确主张把政协建设成上院。(5)
 三、政协民主监督的法律制度设计构想
一是以根本法的形式确立人民政协地位。《宪法》是国家的根本大法,是人民政协及民主监督法律化的基点和原点。参照对人大的规定,在《宪法》上设立专章或专节,对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作进一步的明确规定,确认人民政协为议会机构,确立两院制的议会体制,将人民政协纳入国家权力机构体系, 明确规定人民政协具有部分立法权和决议权。
二是加快制定人民政协组织法。1949年订立的《人民政协组织法》,自1954年《政协章程》订立后便自行失效,人民政协组织就成了《宪法》序言中的政治图景。众所周知,我国近代以来,还没有哪一个由国家颁布的法律规范性文件被叫做“章程”的。章程是公司、社团、政党(三者都是广义上的社会团体)自订的自治规范的称谓。要强化人民政协的民主监督职能,就必须依据宪法精神,提升《中国人民政治协商会议章程》的法律层次,恢复订立《人民政协组织法》。明确人民政协的性质、地位、作用、职权、组成、任期等;全体会议、全国委员会、地方委员会的设立办法;参加政协单位和委员的权利义务;委员推举办法等。
三是制定政协委员选举法。确定政协委员的民选与委任相结合的产生方式;为保证人民政协沉着稳健的整体性格,规定政协委员有比人大代表更长的任期;为保证稳定性,应规定政协换届只改选部分政协委员,至少应当保证政协不与人大同时换届,以保证任何时候至少有一个议院连续存在并工作。同时,有关组织法和选举法还应规定,各级政协委员不得兼任人大代表,以保证相互之间的适当牵制;各级政协委员不得兼任行政官员,以保证其对行政权力的独立性;各级政协委员享有言论免责权,以保证其充分发挥批评、建言、监督之责。
四是要通过立法明确政协具体的民主监督职能。政协应借鉴《人大监督法》,提升《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督的参政议政的暂行规定》等相关文件的法律层次,就民主监督问题作进一步细化的具体规定,重点就民主监督的对象、范围、形式、方法、条件、程序、登记、备案等问题作出具体的、操作性强的规范,明确委员履行民主监督职能的权利和义务,建立法律保障机制。待时机成熟出台《人民政协民主监督法》,使党内外各种监督有法可依,依法监督,规范运行,形成合力。通过立法,赋予民主监督的具体职权。(1)质询权。人民政协有权对行政机关制定的法规、规章和进行的执法行为提出质询,行政机关有责任在规定的时间内以口头或书面的形式予以答复。人民政协行使该项权力的目的在于一方面对政府工作实施监督,另一方面可利用信息和知识方面的优势给予其帮助。它不同于人大质询权之处在于,它的质询在内容上应较人大更为宏观,行政机关的答复是否合格仍由人大最终审查决定。(2)审议权。任何立法机关制定的法律或作出的决议,都须经人大或其常委会通过后,送交人民政协审议和通过。若在人民政协不能获得通过,必须于一定时间内由原立法机关再次审议表决,再次以法定人数通过后,则人民政协的反对归于无效,该法律案才能生效。此种权力可称之为“立法复议权”,西方的“议会延搁权”即属此种。(3)监督与弹劾权。政协委员有权通过视察、调查的方式对国家法律、政策的实施情况进行全面监督,有权对各级国家机关工作人员提出批评或弹劾,对违法、违纪情节严重者提请同级人大罢免。(4)同意权。各级人大的人事任命须同时在同级人民政协适当审查,不获同意则退回人大。但人大如仍以多数票通过,则政协的反对无效。
人民政协的民主监督长期处于法律上的边缘地带。在依法治国、建设社会主义政治文明和法治国家的今天,人民政协制度法制化势在必行,民主监督的法制化也呼之欲出。人民政协制度以及民主监督法律化的各种主、客观条件渐已成熟。在坚持民主集中制的总原则和保持人大制度的优势地位的基础上,按照“以权力制约权力”理论,将现有规定、现行的作法,沿着依法治国和依法进行政治协商、民主监督、参政议政的思路主线,加以适度的整理、规范和调整,并建立相应的保障制度和保障措施,那么,一个完全新型的人民政协制度体系和运行机制就会顺利诞生。把人民政协、政协委员进行民主监督的范围、原则、方式、程序、保障措施等,用法律形式加以规定,有法可依的民主监督必将发挥不可替代的作用。使始终代表最广大人民根本利益的执政党和具有广泛代表性的参政党的共同意志上升为国家意志,变成为全社会、全国人民都必须遵守的行为准则,必将在我国“以法治国”的道路上具有里程碑的意义。
参考文献:
【1】[法]孟德斯鸠 《论法的精神》上册,张雁审译 北京:商务印书馆1961年,154页
【2】[法]孟德斯鸠 《论法的精神》上册,张雁审译 北京:商务印书馆1961年,154页
【3】李维汉:《回忆与研究》(下),中共党史出版社1986年版,第800页。
【4】姜士林主编:《世界宪法大全》(上册),中国广播电视出版社1989年版,第1031页,第815页。
【5】李兵:《论人民政协制度的规范化和法制化》,《社会主义研究》1998年第3期。

 

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